基层政权和社区建设工作

简   报

第4期

 编者按：近期，江苏省民政厅党组副书记、副厅长刘广忠同志结合工作实践撰写了《江苏省城乡和谐社区建设现状与对策》的调研报告，从“五个率先”的角度客观评估了“十一五”以来江苏省城乡和谐社区建设取得的显著成效。从创新理念、平衡发展、配套政策等方面系统分析了当前面临和急需解决的共性问题。针对发展现状，提出了进一步完善“五项机制”，推进城乡和谐社区建设深入发展的对策和建议。这篇调研报告，理论性、实践性较强。现刊登如下，供参阅。

江苏省城乡和谐社区建设现状与对策

           ----民政厅党组副书记、副厅长刘广忠

为全面贯彻落实党的十七大和省委十一届三次全会精神，更好更快地推进城乡和谐社区建设，夯实我省率先全面建成更高水平小康社会的基础，去年以来，我们就全省城乡和谐社区建设的基本现状、所处地位、社会作用、急需解决的问题及对策举措等，进行了深入调研。

一、        “十一五”以来全省城乡和谐社区建设成效显著

“十一五”以来，全省城乡和谐社区建设围绕“苏南领先、苏中争先、苏北跨越、全国率先”的总体思路，推进力度不断加大，发展速度日益加快，群众满意度持续攀升。区域之间形成了你追我赶、梯次发展的良好态势，南京、苏州、江阴3个市和南京鼓楼区等12个区被命名为全国城市社区建设示范市（区），连云港赣榆县等33个县（市、区）被确定为全国农村社区建设实验县（市、区），全省城乡和谐社区建设总体水平始终处于全国领先位置，实现了“五个率先”。

第一，率先实现自治达标：基层民主政治建设有了更加深入的创新发展。在我省全面建设小康社会的指标体系中，有2个指标是城市社区居委会和农村村委会的依法自治达标率，2004年首批达标。进入“十一五”，我们进一步深化居（村）民自治，强化基层民主政治建设，总结推广了靖江市水三村等地实行的“三务三公”村级民主管理新模式，即“政务公示、财务公开、事务公议”。在推进基层民主政治建设过程中创造性地将自治与服务有机结合起来，通过社区服务促进了农村经济发展，实现了村级事务由过去的事后公开向事前、事中和事后全过程公开的根本转变，有效化解了村级债务和矛盾。高淳县建立的“保廉、助廉、促廉、强廉”4大廉政机制和18项具体措施，形成了村干部自律体系；扬中市高起点规划，大手笔建设，以农村社区为抓手大力推进农村“六项工程”建设，促进了农村经济社会发展，加快了新农村建设步伐。高淳、扬中分别在全国会议上作了经验介绍。这些做法得到了中央有关部门和省委、省政府领导的肯定和赞扬。城乡和谐社区建设的深入开展，拓展了社区服务内容，丰富了基层民主自治形式，进一步提升了全省基层民主自治水平。2007年底，全省村（居）民依法自治率再次实现新突破，分别达到了95.9%和97.6%，群众的选举权、决策权、参与权、监督权得到了有效保障。

第二，率先建设农村社区：新农村建设有了加快发展的重要抓手。中央作出建设新农村的重大战略部署后，我们认真贯彻落实省委关于新农村建设“三集中”的精神，会同省委农工办、省农林厅、省供销社等部门将城市社区建设模式和服务理念引向农村，创造性地将公共服务资源向广阔的农村拓展延伸。针对城市化进程中，乡、村区划调整后公共服务管理“缺位”的现状，2006年总结推广了吴江等地有效整合闲置资源，利用农村社区服务平台进行及时“补位”的典型做法，在全国率先全面启动农村社区建设，为党的十六届六中全会明确“积极开展农村社区建设”方针提供了实践推力。目前全省1055个乡镇，50%以上建有社区服务中心，60%左右的村建有卫生计生、农资供销等社区服务站（点）。很多地方的农村，通过社区服务基本实现了小病就诊、计生服务、农资采购、日常购物、农技咨询、大宗农副产品销售、矛盾调解、文体活动、电信交费、信件邮寄等不出村。诚如张连珍副书记肯定的“农村社区成了新农村建设的一大亮点，成了服务三农，发展高效农业，致富农民，改变农村面貌不可或缺的重要抓手，深受农民欢迎。”

第三，率先统一社区标识：城乡社区有了江苏独特的专利品牌。2007年5月，我们统一设计制作了“江苏社区”标识，申请并获得版权专利。以省为单位统一社区标识，这在全国是首创。《中国社会报》在头版重要栏目对“江苏社区”标识启用仪式进行了专题报道，引起了极大的社会反响。社会普遍反映，“江苏社区”标识犹如在社区服务中心（站、点）门前悬挂了一面面飘扬的旗帜，既方便了城乡居民、社会和媒体的监督，又增强了亲和力、凝聚力和约束力；又好似在茫茫人海中点亮了一座座引路的灯塔，既方便了群众识别社区服务场所，及时寻求社区服务，又增强了城乡居民的认同感、归宿感和亲切感。“江苏社区”标识，打造了江苏社区品牌，凸显了江苏城乡和谐社区建设特色，民政部高度关注并充分肯定了我省的这一创新之举。

第四，率先实现城乡并进：全面小康有了惠及广大群众的服务载体。2007年省民政厅围绕城乡社区统筹发展，积极搭建城乡社区综合服务平台，实现城乡社区和谐并进。先后在苏南、苏中、苏北召开社区工作专题会议，重点解读推广了“启东模式”和邗上街道等地经验。启东市坚持“只予不取、造福群众”的民本思想，在“不调用村组集体积累、不动用一事一议资金、不新增村级负债”的前提下，筹集捐资6600多万元，为全市237个村兴建（改建）了社区服务中心，成为全国率先实现农村社区全覆盖的县级市。中央电视台在新闻联播栏目作了专题报道。扬州邗上街道树立“民有所需、我有所为”的服务宗旨，建成了服务总面积达3万平方米，覆盖扬州全城的市级社区综合服务平台，面向扬州全市居民开设24大类300多个服务项目。我们在总结推广经验的基础上，确立了“生产发展、服务完善、管理民主、安定文明、和谐并进、全面小康”的全省城乡和谐社区建设总体目标，实现了我省社区建设由城市单一推进向城乡统筹发展的重大突破。城乡社区在构建和谐社会中发挥了其他任何组织都无法替代的服务、桥梁和促进作用，为城乡经济社会发展提供了良好的社会环境，成为广大群众享受周到服务、获取诸多实惠的有效载体。

第五，率先制定评价总则：全省和谐社区有了十分规范的评价标准。2007年初，在深入调研，认真分析我省不同区域城乡和谐社区建设发展状况的前提下，我们与省委研究室、省质监局共同草拟了《江苏省城乡和谐社区建设评价总则》。《评价总则》以党的十七大精神为指针，围绕新农村建设、构建和谐社会和我省率先在更高水平上全面建成小康社会的目标要求，设立了8大类30项68个指标。内容涵盖了社区党建、社区教育、社区卫生、社区环境、社区就业、社区公共服务等多个门类。将社区建设评价体系融入质量评价体系进行评价论证这在全国是首创。《评价总则》将成为我省乃至全国首个较为全面、比较规范的城乡和谐社区建设评价标准，标志我省的城乡和谐社区建设将从此步入一个规范发展的新阶段。

二、         当前面临和急需解决的问题

情况表明，当前我省城乡和谐社区建设急需解决的共性问题主要有三个：

1、社区建设的认识水平亟待提升。主要体现在三个层面：一是党政领导层面。一些地方的党政领导对推进城乡和谐社区建设关注和重视程度还不够，缺乏责任感、紧迫感，相应的组织机构还没有成立或成立了但不够完善。服务居民、造福群众的社区建设理念还没有完全形成，工作职能还没有实现根本转变，科学运用社区服务平台提供公共服务，推行政府购买服务的意识还不够强，以至于社区服务社会化程度不高，公共服务严重“缺位”，群众的生产生活服务需求得不到较好满足，城乡社区建设水平难以跟上形势发展。二是部门领导层面。从调研情况看，相关部门对社区工作非常重视，大家参与城乡和谐社区建设的热情很高，各个条线的工作纷纷“落户”社区，社区成为了政府部门落实具体工作和民生工程的有效载体。但在一些地方由于缺乏统一的组织领导，没有形成协同推进的整体合力，造成了部门工作无序进入社区和示范创建的头绪纷杂。上面千条线，下面一根针，很多部门只是给社区布置任务，却很少按照“权随责走、费随事转”的原则，给社区配套必要的经费和人员，以至于部门参与程度越高社区负担越重，疲于应负。也有一些部门认为本部门工作与社区无多大关系，缺乏主动参与的热情和意识，导致齐抓共管的良好局面难以形成。三是体现在街道、乡镇领导层面。相当多的街道、乡镇领导对社区自治的内容和组织形式了解不够全面，对社区自治的重要性认识不够到位，将社区当作自己的下属机构，作为自己的“腿脚”自由摆布，行政化倾向依然严重，将本该属于自身承担的事务硬性下派给社区，工作职能错位现象相当普遍，以至于社区工作千头万绪，社区工作者负担过重，社区自治和服务难以深入开展，居民群众的满意度难以提升。同时，也制约了当地城乡和谐社区建设的跨越发展，影响了基层民主政治建设的深入开展。

2、社区发展的区域平衡亟待加强。主要反映在三个方面：一是基础设施建设。省政府84号意见和省民政厅、省建设厅、省国土局等10部门依据中央10部委要求联合下发的9号文件，规定全省社区办公服务用房面积每100户不低于20平方米。但从调查情况看，目前苏南五市大多达到或超过了省定标准，平均面积在300平方米左右，苏中、苏北的部分县（市、区）达到或接近省定标准，平均面积在200平方左右。而苏中、苏北大部分的县（市、区）特别是一些经济欠发达地区则远远没有达到省定标准，相当一部分社区还是租借的办公服务用房，在一定程度上影响和制约了社区服务工作的深入开展。二是社区建设经费投入。苏南地区和苏中、苏北的部分县（市、区）由于经济发展较快，财政普遍将社区建设经费纳入了财政预算，并逐年加大了投入额度，推动了当地城乡和谐社区建设不断向前发展。而苏中、苏北相当一部分的县（市、区）特别是经济欠发达地区，由于政府财政是“吃饭财政”，对社区建设缺少投入，有些地方甚至没有一点投入，以至于社区建设始终处于低水平状态，影响了全省城乡和谐社区建设的整体提升。三是社区工作者待遇。省政府84号文件规定社区工作者待遇不低于当地上年度城镇职工年平均收入水平。但据了解，目前全省社区工作者待遇普遍没有达到省政府的要求，且区域之间社区工作者待遇水平悬殊。苏南大多在1200-1800元/月之间，苏中大多在800—1200元/月之间，苏北大多在600—800元/月之间，个别地方还低于500元/月。为数不少的社区工作者自身的医疗、养老等还没有得到切实保障。待遇过低导致了优秀人才不愿意从事社区工作，队伍难以稳定，影响了社区管理和服务的质量。

3、社区建设的扶持政策亟待配套。也主要表现在三个方面：一是加快社区服务业发展的政策。国务院14号、省政府84文件对于加快推进社区服务业，开展社区服务社会化都有专门要求，但目前省里及大部分市、县（市、区）扶持社区服务业发展，推进社区服务社会化的相关政策还没有配套跟进，导致了社区服务业发展不快，社区服务社会化程度不高。二是社区用房规划建设优先的政策。省政府84号文件对社区用房的规划建设有明确规定。但据调查，一些地方对省政府的要求落实不够到位，与当地城市建设和新农村规划相配套的城乡社区用房保障政策还没有及时跟上，因城市建设和经济建设的需要，过多的牵就开发商，在规划建设中对社区用房没有作出硬性要求，给很多开发商钻了空子，大多将边角零散的用房配给社区使用，虽说达到了规定面积标准，但不集中，制约了社区综合服务中心（站）的建设，影响了公共服务的覆盖面。三是调控区域同步发展的政策。我省城乡社区建设发展水平参差不齐，区域之间的发展差距不断拉大。从调查情况看，城乡社区建设发展相对薄弱的地方，主要是党委政府没有像推动当地经济发展那样推进城乡社区建设，扶持社区建设发展的刚性政策和措施缺失，基础投入不足，以至于社区建设与发达地区的差距越来越明显，区域发展的不平衡性也越来越突出，这与党的十七大、省委十一届三次全会提出的协调发展的新精神新要求是不相适应的。

三、         对策和建议

遵照党的十七和省委十一届三次全会精神，联系我省社区发展的现状，在进一步推动城乡和谐社区建设、基层民主政治建设和社会建设与管理方面提出如下建议：

（一）进一步完善组织领导机制，形成更加强劲的工作推力。一是领导责任机制。2007年11月，省委调整成立了省和谐社区建设领导小组，成员单位涵盖党委、政府25个相关部门，省委、省政府领导分别担任了组长、副组长，进一步完善了高位领导机构。这对我省城乡和谐社区乃至整个社会建设将起到极大的引领作用，也为市、县级放了样子，形成了推动。建议市、县级党委、政府按照省里的模式，对已有的社区建设领导（协调）机构尽快作出相应的调整完善，还没有成立相应机构的地方抓紧建立，形成党政主导更加有力的责任机制。坚持把城乡和谐社区建设作为重要议事日程，列入党委、政府经常性研究的重点议题。实行领导挂钩社区负责制，把城乡和谐社区建设业绩作为考核领导干部政绩的一项重要内容，保证领导责任落到实处。二是部门协调机制。城乡和谐社区建设涵盖政府民政、劳动、卫生、治安、文化、体育、计生，以及党委系统的组织、宣传、群团等多个部门的业务，单靠某个部门很难推动。建议各级党委、政府切实加强对城乡和谐社区建设的统一领导，进一步明确任务，落实责任，形成部门配合更加尽力的协调机制。切实转变工作方式，建立居民评定部门社区工作的倒评机制，与部门年度工作相挂钩，实行考核奖惩。三是民政“牵头”机制。国务院14号、省政府84号文件赋予民政牵头社区建设的工作职能。省和谐社区建设领导小组在省民政厅设立了办公室。我们一定不辜负省委、省政府和省和谐社区建设领导小组的希望和要求，认真履行职责，做好全省城乡和谐社区建设中具体事务的牵头协调工作，并要求市、县级民政部门设立同样的工作机构，形成民政牵头更加得力的职能机制。不断增强联系部门、沟通协调、指导工作和服务群众的能力水平。四是社会参与机制。建议各级党委政府进一步加大共驻共建力度，有效整合社会资源，要求驻区单位主动联系社区，每年为社区至少办1—2件实事。鼓励社会力量到社区兴办各种事业，组织社会志愿者和公益性民间组织开展无偿或低偿服务，引导社区居民群众参与社区事务和社区活动，形成社会支持更加出力参与机制。使城乡和谐社区建设成为全社会共同参与、共同建设的自觉行动。

（二）进一步完善经费保障机制，形成更加强劲的建设动力。一是完善基础设施、基本功能建设资金引导机制。近年来，省财政厅下拨社区建设的引导资金额度逐年增多，2008年已达到1000万元。前两年在各市每年选择1个街道进行社区综合服务中心建设试点，补助40—60万元，取得了非常好的效果，深受基层欢迎。建议省财政进一步加大这方面的预算额度，提高基层的建设动力，加快全省社区综合服务中心的建设进度，确保省政府84号意见的目标任务落到实处。我们的总体计划设想：“十一五”期末，按照省政府84号文件和省10部门的规定要求，确保社区办公服务用房面积全面达到省定标准，保证所有县（市、区）、街道至少建有一处综合性服务中心，社区普遍建有服务站（点）。参照街道社区综合服务中心的建设模式，在乡、镇开展社区综合服务中心建设试点。2010年前完成285个街道社区综合服务中心的基础设施和基本功能建设，每年完成80—100个，每个街道补助50万元左右，全面完成约需省补引导资金1.43亿元；在1064个乡镇中选择150个乡镇进行综合服务中心建设试点，每年50个，每个试点乡镇补助50万元左右，3年约需省补引导资金7500万元；完成106个县（市、区）社区综合服务中心的基础设施和基本功能建设，每年完成30—40个，每个县（市、区）补助100万元左右，全面完成约需省补引导资金1.06亿元。三项建设总计约需省补引导资金3.3亿元，不足部分由地方财政配套。各地要在省补引导资金的推动下，像启东市那样广泛吸纳社会资金，一举解决社区服务中心和村党支部活动阵地、村委会办公用房问题。二是完善社区工作者基本待遇自然增长机制。各地要认真落实省政府84号文件规定，确保社区工作者待遇不低于当地上年度职工平均工资水平。进一步加大力度，推进社区工作者的职业化和专业化，参照当地事业单位人员工资标准，建立与当地职工收入相配套的自然增长机制，足额纳入本级财政预算。对经济欠发达地区，建议省委省政府参照扶持农村的模式进行转移支付，以保证社区工作者待遇落到实处。三是完善社区基本工作经费保障机制。按照省政府84号文件要求，保证社区居委会正常运转的工作经费。深入调查显示，社区工作年所需经费：苏南在5—8万元之间，苏中、苏北在3—5万元之间。建议各级财政将社区必要的工作经费足额纳入财政预算，经济欠发达地区由省财政转移支付，以保证社区各项工作正常开展。

（三）进一步完善社区功能机制，形成更加强劲的服务能力。一是扩大政府公共服务覆盖面。党的十七大和省委十一届三次全会强调，在经济发展的基础上，要更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义。建议各级党委、政府积极转变职能，全面落实省政府84号文件要求，大力加强城乡社区综合服务中心（站）建设，积极推进“一门式”、“一站式”服务，构建15分钟服务圈，方便社区居民生产生活，方便外来务工人员、流浪人员和残疾人等特殊群众寻求服务，把党和政府的温暖及时送到千家万户，送给每一位需要提供帮助的群众。除了建设好硬件设施外，要像无锡市滨湖区那样着力建设好两大信息平台，一个是能够全面反映整个社区社情民意的信息管理平台，真正掌握社区管理的“家底”；另一个是要把政府网服务延伸到社区的公共信息服务平台，让社区居民随时了解相关政策，寻求帮助。要根据农村区域条件、经济状况和农民需求，大力加强一村一社区或多村一社区综合服务中心（站）建设，形成更加健全有效的公共服务网络，努力实现政府公共服务全覆盖，方便群众生产生活，促进农村稳定发展。二是加快社区服务业发展进度。各地要按照国务院14号、省政府84号文件要求，围绕全省服务业工作总体部署，结合群众需求，加快推进社区服务业发展，逐步建立市场服务机制，扩大就业渠道，让更多的零就业家庭、双下岗居民等困难群体实现就业。着力开展社区保洁、老年人照料、残障救助、职业介绍、困难帮扶、家政服务、公共卫生及社区安全等服务业。努力增加困难群众的收入，改善他们的生活条件，确保每人每天的生活费不低于1美元的标准，经过3—5年的努力逐步消除绝对贫困人口，增强城乡居民的幸福感，促进社会全面和谐。三是完善社区服务和管理形式。各地要以不断满足城乡群众的物质文化和生产生活需要为出发点，将社区工作与社会管理有机结合起来，积极探索和创新城乡社区服务机制和管理体制，充分发挥好政府、社区居委会、民间组织、驻区单位、企业和居民个人等力量在社区服务中的作用。要积极开展城镇社区居家养老服务，提高农村社区五保供养率，让城乡社区居民老有所养、老有所乐、老有所为。引导群众开展自助互助服务，发挥好城乡居民在社区服务中的主体作用。创造出更好、更多的具有中国特色、江苏特征和各地特点的城乡和谐社区建设鲜活经验，推动全省城乡和谐社区建设深入发展。

（四）进一步规范社区工作机制，形成更加强劲的自治活力。一是进一步完善自治组织形式。各地要按照党的十七大的精神要求，更加重视基层民主自治，进一步健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，保障人民享有更多更切实的民主权利。要以党的基层组织建设带动其他各类基层自治组织建设，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用；要发挥基层自治组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强城乡社区自治功能。二是进一步畅通民意表达渠道。要将扩大基层民主，实现居民自治与推进城乡和谐社区建设有机结合起来，坚持依法自治，突出居民群众的主体地位，让群众直接参与民主决策和管理，凡涉及到居民自身利益和服务需求的重要事项，都应由居民代表会议讨论决定，确保居民的事居民议、居民定、居民办，要通过居（村）代表会、居（村）议事会、党员议事会、各类理事会等为群众表达意愿开辟有效渠道，切实保障其选举权、决策权、参与权和监督权，让居民群众当家作主。三是进一步提高自治达标水平。要不断完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。要积极培育发展城乡社区民间组织，支持和鼓励城乡居民建立形式多样的诸如调解矫正组织、慈善组织、文体组织以及为老年人、残疾人、困难群体提供生活服务的组织，充分发挥其自我教育、自我服务、自我管理和自我提高作用。不断深化城乡居民自治，进一步提高城市社区居委会和农村村委会的依法自治达标率。

责任编辑、校对：张永英